MESTSKÝ ÚRAD V ŽILINE

Materiál na rokovanie 
Mestského zastupiteľstva v Žiline

Číslo materiálu: _____/2011

K bodu programu
SPRÁVA

k protestu prokurátora proti všeobecne záväznému nariadeniu Mesta Žilina č. 11/2011 o podmienkach umiestňovania, povoľovania a prevádzkovania sezónnych vonkajších obslužných zariadení 

Materiál obsahuje: 				      		Materiál prerokovaný:

1.	Návrh na uznesenie					Komisia ÚP a výstavby
2.	Dôvodová správa						Mestská rada
3.	Správa k protestu prokurátora
4.	Fotokópia protestu prokurátora						

Predkladá: 

Ing. Igor Choma
primátor

Zodpovedný za vypracovanie:

JUDr. Jakub Ulaher
vedúci odboru právneho a majetkového

Ing. Juraj Staško
vedúci odboru stavebného

Žilina, september 2011
NÁVRH NA UZNESENIE

Uznesenie č.__/2011
Mestské zastupiteľstvo v Žiline

I.	
1.	nevyhovuje protestu prokurátora č. k. Pd 142/11-3 zo dňa 1.8.2011 (ďalej len „protest“) ako celku,
2.	vyhovuje protestu v časti týkajúcej sa čl. 8, ktorý bude vypustený a čl. 7, 9 a 10, ktoré budú zmenené.

DÔVODOVÁ SPRÁVA

Dňa 3.8.2011 bol doručený protest prokurátora Okresnej prokuratúry Žilina č. k. Pd 142/11-3 zo dňa 1.8.2011 (ďalej len „protest“) proti všeobecne záväznému nariadeniu Mesta Žilina č. 11/2011 o podmienkach umiestňovania, povoľovania a prevádzkovania sezónnych vonkajších obslužných zariadení na území Mesta Žilina (ďalej len „VZN“). 

Orgán verejnej správy, ktorý napadnutý právny predpis vydal (t.j. v zmysle ustanovenia § 11 ods. 4 písm. g) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení mestské zastupiteľstvo), je povinný o proteste rozhodnúť a v prípade, že mu vyhovie, nezákonný predpis zrušiť alebo nahradiť novým, ktorý bude v súlade so zákonom.

Dôvody protestu prokurátora ako aj odôvodnenie navrhovaného postupu sú bližšie uvedené v priloženej správe k protestu.

Materiál bol prerokovaný Komisiou územného plánovania a výstavby bez pripomienok; Mestská rada odporučila materiál schváliť.

SPRÁVA K PROTESTU PROKURÁTORA

	Prokurátor v podanom proteste konštatuje, že z hľadiska procesu prijímania VZN bol tento v súlade so zákonom, avšak podľa jeho názoru obsah VZN je v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi, pričom ho požaduje zrušiť celé en bloc. 

Namietaný rozpor VZN (čl. 4, 5 a 6) s článkom 13 ods. 1 Ústavy SR – toto ústavné ustanovenie je potrebné chápať v ďalších súvislostiach, nie izolovane. § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení obsahuje totiž tzv. generálnu klauzulu samosprávnej pôsobnosti obce, kde normuje, že všetko, čo nie je zákonom označené za prenesený výkon štátnej správy, je výkonom samosprávnej pôsobnosti obce. Pokiaľ máme zámer posúdiť určitý akt obce ako ústavný/zákonný, je potrebné podrobiť ho testu právomoci. V zmysle § 4 ods. 1 zákona o obecnom zriadení obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, t.j. obec má výsostné samosprávne oprávnenie upraviť si svoje vlastné pomery správy jej majetku. Je teda možné konštatovať, že v prípade VZN, ktorého rozsah bol explicitne vymedzený na nehnuteľnosti vo vlastníctve Mesta Žilina (čl. 2), ide o úpravu nakladania s vlastným majetkom mesta. Preto v tejto súvislosti je potrebné posudzovať aj súlad napadnutého VZN s § 6 ods. 1 a 2 zákona o obecnom zriadení, keďže podľa ods. 1 citovaného ustanovenia obec môže vo veciach územnej samosprávy vydávať nariadenia s tým, že takéto nariadenie nesmie byť v rozpore s ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi. Účelom nariadenia navyše (čl. 1) je podrobnejšie vymedzenie podmienok pre umiestňovanie, povoľovanie a prevádzkovanie sezónnych vonkajších obslužných zariadení, pričom sú rešpektované oprávnené záujmy obyvateľov a Mesta Žilina. Uvedený účel je plne v súlade aj s Európskou chartou miestnej samosprávy (publikovaná ako medzinárodná zmluva, ktorou je Slovenská republika viazaná, č. 336/2000 Z. z.).

Nie je možné stotožniť sa so záverom, že žiaden zákon neumožňuje obci či mestu ukladať povinnosti spôsobom ako sa to stalo v prípade Mesta Žilina. Naozaj zákon taxatívne nevymenúva všetky prípady, na ktoré sa vzťahuje. To však ani nie je konečným cieľom zákona alebo iného normatívneho predpisu. Naopak, popri skutočnosti, že samotný zákon o obecnom zriadení vymenúva demonštratívne právomoci obce pri výkone samosprávy (a naopak taxatívne spôsobom a contrario vymedzuje okruh preneseného výkonu štátnej správy obcou), je potrebné tiež mať na pamäti, že právne normy už z etymologického aspektu tohto pojmu upravujú práva a povinnosti väčšou alebo menšou mierou všeobecnosti a nemôžu (logicky) pamätať na každý prípad, ktorý môže nastať (napr. Knapp, V.: Teorie práva. Praha 1995. Str. 149).

Navyše je možné použiť aj ďalšie metódy výkladu:
a)	a contrario pri akceptovaní názoru prokurátora nemáme odpoveď na to, akým spôsobom je obec oprávnená upraviť podmienky využívania jej majetku,
b)	reductionis ad absurdum pokiaľ nie je spor o tom, že zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce v zmysle zákona o majetku obcí môžu byť prijaté aj vo forme VZN (hoci zákon o majetku obcí na prijatie VZN neuvádza expressis verbis osobitné splnomocnenie), nie je dôvod nepriznať túto možnosť aj v užšom prípade, t.j. v prípade spôsobov využitia majetku obce na umiestnenie sezónnych vonkajších posedení,
c)	a simili je potrebné poukázať na to, že aj štát upravuje nakladanie so svojim majetkom právnym predpisom (t.j. zákonom), hoci na druhej strane aj v prípade zákonov platí, že takisto nemôže byť prijatý akýkoľvek (formálne správny, avšak materiálne s ústavou rozporný) zákon.

V tejto súvislosti je tiež potrebné poukázať aj na judikatúru Ústavného súd SR k samosprávnej pôsobnosti obce: „Vymedzenie samostatnej normotvornej pôsobnosti obcí v čl. 68 Ústavy SR určuje rámec umožňujúci vydávanie všeobecne záväzných nariadení obciam aj bez zákonného splnomocnenia, pokiaľ sú vydávané vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona. Rozsah normotvornej činnosti obecných zastupiteľstiev je vždy obmedzený základnými právami a slobodami garantovanými Ústavou SR“ (I. ÚS 53/00). Tu je treba podotknúť, že umiestnenie a prevádzkovanie letnej terasy nie je základným právom alebo slobodou, garantovanými ústavou. „Normotvorná pôsobnosť obce podľa čl. 68 ústavy sa orgánu územnej samosprávy udeľuje len na úpravu vecí územnej samosprávy podľa čl. 65 ods. 1 ústavy, teda vo veciach samosprávneho hospodárenia s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami v spojení s ustanovením § 4 ods. 3 a 4 zákona o obecnom zriadení.“ (III. ÚS 100/02).

Je treba tiež poukázať na to, že VZN najmä v napadnutých čl. 4, 5 a 6 upravuje všeobecným spôsobom podmienky využívania časti majetku mesta, t.j. podmienky, za akých je možné umiestniť a prevádzkovať letné terasy na pozemkoch vo vlastníctve mesta. Tieto podmienky sú vopred známe, t.j. je len na rozhodnutí konkrétneho subjektu, či má záujem o využívanie pozemkov vo vlastníctve mesta, a podriadiť svoj vzťah k mestu ako vlastníkovi pod VZN. Úprava podmienok umiestňovania a prevádzkovania letných terás je výsledkom potreby normatívnym spôsobom upraviť podmienky využívania majetku mesta. 

Namietaný zásah čl. 9 VZN do právomoci orgánov štátneho stavebného dohľadu – tu je potrebné poukázať na skutočnosť, že VZN nebolo prijaté za účelom regulácie výkonu štátneho stavebného dohľadu a činnosti stavebného úradu, ale za účelom umiestňovania letných terás na majetku mesta. Tam tiež preto smeruje kontrolná činnosť podľa čl. 9 VZN, t.j. aby malo mesto možnosť kontrolovať určité činnosti na svojom vlastnom majetku. Vzhľadom na možný rôzny výklad však navrhujeme v budúcnosti tento článok z väčšej časti vypustiť, pričom kontrolné oprávnenia jednotlivých orgánov vyplývajú priamo z právnej úpravy, takže nie je potrebné ich duplicitne zdôrazňovať vo VZN.

Namietaný duplicitný obsah niektorých ustanovení VZN a zákonov – je len na uvážení miestneho normotvorcu akým spôsobom upraví vybrané právne vzťahy. Neexistuje pre samosprávy záväzný predpis (ako sú napr. legislatívne pravidlá vlády či NR SR), ktorý by záväzným spôsobom upravoval legislatívnu techniku tvorby VZN. Preto nemožno povedať, že by takáto prax bola v rozpore so zákonom. Podstatné je, aby obsah VZN nekolidoval so zákonom. Vzhľadom na rôznosť názorov však navrhujeme vypustenie čl. 8 a úpravu čl. 7 a 9.

Namietaný nesúlad čl. 10 VZN so zákonom – podľa prokurátora tie ustanovenia VZN, ktoré nie sú v súlade so zákonom, nemožno ani sankcionovať podľa VZN. Preto navrhujeme z ustanovení čl. 10 VZN vypustiť časti, týkajúce sa stavebných deliktov (na ktoré existuje mechanizmus stavebného práva). Ostatné skutkové podstaty však navrhujeme ponechať aj vzhľadom na to, že pôsobnosť VZN je zameraná na pozemky vo vlastníctve Mesta Žilina.

Konštantná judikatúra Ústavného súdu SR k problematike regulácie letných terás prostredníctvom VZN nie je dostupná. Vzhľadom na rôzne možnosti výkladu a s poukazom na vyššie uvedené preto navrhujeme rozhodnúť o proteste nasledovne, pričom stále zostane zachovaná podstata a účel VZN:

1.	nevyhovieť protestu proti VZN ako celku (t.j. zrušením celého VZN),
2.	nevyhovieť mu v časti týkajúcej sa čl. 4, 5 a 6
3.	vyhovieť mu v časti týkajúcej sa čl. 7, ktorý bude zmenený tak, že uvedené podmienky nebudú vyžadované k stavebnému povoleniu, ale k uzavretiu nájomnej zmluvy,
4.	vyhovieť mu v časti týkajúcej sa článku 8, ktorý bude vypustený (tieto povinnosti sú upravené v iných právnych predpisoch)
5.	vyhovieť mu v časti týkajúcej sa článku 9 - vypustiť ako duplicitné odseky 1 a 2, ods. 3 zmeniť tak, že prevádzkovateľ letnej terasy bude povinný na vyzvanie zamestnanca Mesta Žilina preukázať sa nájomnou zmluvou s Mestom Žilina
6.	čiastočne mu vyhovieť v časti čl. 10, týkajúcej sa sankcií, a upraviť ich tak, že sa vypustí sankcionovanie porušenia povinností, vyplývajúcich z noriem stavebného práva (nakoľko ide o úplne iný sankčný mechanizmus)

Následne po rozhodnutí Mestského zastupiteľstva v Žiline o proteste bude predložený návrh zmeny VZN v intenciách tohto rozhodnutia.